宋初榷茶体制的建立，经历了一个从无到有，由草创到完善的过程。这一过 程，首先体现为一系列茶叶法令的颁布。先是建隆三年(962年)刘湛“奉诏榷茶于蕲春” ,开始对从蕲春北销的江南茶叶实行官府的垄断经营。
随后在乾德二年(964年)，将榷茶的范围扩大为所有的江南北销茶，“令京师、 建安、汉阳、蕲口并置场榷茶”，“令民茶折税外，悉官买。”商人经营茶叶，需“入 金帛京师，指引诣沿江给茶。”在确立官府对茶叶垄断经营的同时，还颁行私茶 法：“民敢藏匿不送官及私贩鬻者，没入之，计其直百钱以上者杖七十，八贯加役 流，主吏以官茶贸易者，计其直五百钱流二千里，一贯五百及持杖贩易私茶为官 司擒捕者，皆死。”也就是在乾德二年实行的榷茶制度，是由沿江的三个榷场(即 榷货务)垄断收购自江南的北销茶，商人经营茶叶，先向京师榷货务输金帛，换 取算买茶叶的凭证：“引”，然后持引去沿江榷货务算买茶叶。
在乾德三年(965年)之前，榷茶制度还仅仅是针对由北宋境外销往境内的茶 叶，而对北宋境内的茶叶，也即淮南茶，并没有实行禁榷制。对淮南茶禁榷之议， 始于乾德三年。如果说之前禁榷江南茶主要是为了防止南商操纵中原利权，禁榷 淮南茶则是因为宋政府从榷茶中得到了好处，为了充实财政而实行的。且南北茶法不一，不利于榷茶制度的推行。史载乾德三年九月，苏晓“建议榷蕲、黄、舒、 庐、寿五州茶，置十四场。”后又增加了光州、山场改为十三。淮南茶的禁榷与 禁榷江南茶一样，都是由政府统一收购和批发茶叶。其不同在于，由于淮南在宋 朝境内，所以政府的千预不仅体现在茶叶流通环节，而且涉及到茶叶的生产领域， 淮南榷茶有了关于“园户”的规定：对于茶叶的生产，“置吏总之”，“六州采茶之 民皆隶焉，谓之园户”。淮南榷茶体制运行的流程是这样的：政府先向园户发放 茶叶生产的“茶本钱”，园户生产茶叶，首先应当先向国家交纳赋税，可以用交纳 一定数额的茶叶代替;园户用茶输租后，余茶悉数卖给国家，由就近的山场收购， 国家支付的对价就是预先发贷给园户的“茶本钱”。茶叶由十三山场收购后，统一 批发给商人经营。商人经营茶叶，先在京师的榷货务纳金帛，然后持引去淮南的 十三山场领取茶叶。北宋结束五代十国的割据后，把施行于淮南的这一园户管理 制度推向江南。
宋灭南唐后，在江南曾一度沿用南唐旧法，“官市茶十之八，余二分复税其什 一，然后给符，听其货鬻。”®也就是把园户生产的茶叶，一分为二：官府收购园 户所产茶叶的十分之八：对剩下的那十分之二，在收取该份额的10%的税后，可 以自由买卖。对于前面的那八分，当然是榷茶法，而后面的二分也属于广泛意义 的榷茶，因为政府实际上对该部分收了茶税，如同唐代的税茶法。但这毕竟是两 种不同的制度，而且“听其货鬻”与官府收购后再批发给商人的价格，肯定是有 所差别的，这样就与在江北实行的全面榷茶相冲突，以至于“商人旁缘为奸，逾 江涉淮，颇紊国法。”于是在太平兴国二年(977年)，从江南转运使樊若水之请 对江南茶实行全部禁榷。江南茶法调整如下：
其一，“诸州所产茶折税输租如山场”，即一如淮南茶法，园户所产茶叶在折 税输租后，由官府就近设置的山场将余茶统一收购;
其二，增加了榷货务的设置，由原來的沿江三榷货务增加为八个(后又减为 六个),以便于适应江南全面榷茶的需要，榷货务的职能是批发由江南各州军买 茶场收购来的茶叶;
其三，相对于乾德二年，减轻了私茶的处罚。私自贩卖茶叶“十贯以上黥面 送阙下，妇人配为针工，民间私茶减犯人罪之半，榷货务主吏盗茶贩鬻钱五百以 下徒三年，三贯以上黥面送阙下。”同时还增加了园户私自毁坏茶树的处罚：“园 户辄毁其丛株者，计所出茶论如法。”
太平兴国二年茶法的调整，统一了南北榷茶制度，具有重要意义。在太平兴 国三年(978年)，闽越相继归入北宋，自此，除了广南、四川外，榷茶制度推行 到全国各地，即《宋史》卷一八三所描述：“天下茶皆禁，唯川峡、广南听民自买 卖，禁其出境。”宋初确立的榷茶体制包括这样几方面内容：
其一、政府与园户之间。在产茶的江淮闽浙荆湖诸路，将茶叶生产者编制为 “园户”，设官置吏，统一管理。园户作为专门的茶叶生产者，其与政府之间形成 一种类似合同的法律关系。园户生产茶叶，首先有权获得由政府发放“茶本钱”， 以此作为茶叶卖给政府的对价。而园户所产的所有茶叶，不管是输粗所用，还是 折税所用，还是卖给政府，最终都垄断在政府手中，商人若要经营茶叶，只能从 政府手中批发。园户负有交出全部所产茶叶的义务，若匿不送官的，以私茶论， 按照所隐匿茶叶的价值处以严厉的刑罚：而且园户应尽量保证茶叶的产量，如果 私自毁败茶树的，要按照这一部分的产量，以比照私茶处罚，这样园户和政府之 间除了横向的合同关系之外，还有纵向的管理关系，其与政府之间的产销关系具 有强制性。可见园户对于自己手中的茶叶并没有现在完全意义上的所有权，产权 关系不明确。园户与政府之间的关系，既不是买卖合同关系，因为这种买卖不是 双方的合意，是一方的意思的强制;也不是一般意义上的雇佣劳动关系，因为这 种雇佣也具有强制性。他们之间实际上仍然是一种隶属关系，政府组织园户种植 茶叶，向园户发放茶本钱作为酬劳，园户对自己的劳动成果只具有占有权，而不 是所有权。
其二、政府与商人之间。政府的茶叶经营机构由京师榷货务、沿江六榷货务、 十三山场组成。园户所生产的茶叶，在淮南，由十三山场就近收购并批售;在其他 诸路，由政府就近设置买茶场收购，然后运往在沿江设置的六榷货务，由六榷货 务批发给商人。这三个机构相比较而言，十三山场兼有收购和批发功能;沿江六 榷货务不从园户手中直接收购茶叶，而只是接收由其他诸路的产茶州军的买茶场 收购来的茶叶并批发。二者是并行并立关系。而设置在京师的榷货务“但会给交 钞往还，而不积茶货。” 也就是说京师榷货务的职能是收钱和发引，不负责茶叶 的具体出纳。商人经营茶叶的，先向京师榷货务(在东南各地政府也可以)纳钱 交款，以射六务、十三场茶,京师榷货务根据商人的要求，区别其所要买的不同场、 务的茶，发给不同的买茶凭证。商人持该凭证(引)到沿江榷货务或者十三山场 去领取茶叶。这里的引，既有代金券的性质，同时又是商人经营茶叶的许可证。 在这里，政府首先充当了一个商人的角色，它把从园户那里买来的茶叶，批发给 茶商，这与一般的商人行为看起来没有什么区别，只是它买茶的行为具有强制性。 它与茶商之间存在一种合同关系，即茶叶买卖合同关系。商人买茶包括两个行为： 先纳钱买引，后持引领茶。交易过程其实在第一个行为就实现了，持引领茶是双 方履行合同义务。这个合同关系与一般的合同不同，具有特殊性，即它给商人设 定了附加义务，商人买茶后，必须按照交引所指定的地点销售，否则要受到惩罚， 这与今天的知识产权法中的许可使用颇为相似。在商人买茶过程结束后，政府与 商人之间仍然是一种行政管理关系，商人按照规定向政府交纳商税，违反了茶法 要受到政府处罚，而且政府也打击私贩，保证守法茶商的正当利益。
其三、以刑法来保障榷茶制度的实施。这包括对园户和茶商私自交易的处罚、 园户私自毁败茶树的处罚、聚众持械贩易私茶的处罚、主管经手茶叶的官吏监守 自盗擅自贩易的处罚，以及对巡防卒私贩茶的处罚，区别上述各种情况，性质轻 重有别，并以贩易茶叶的数量确定不同的量刑等差，形成了比较严密的私茶法。
通过上面的分析可以看出，宋初的榷茶走的是一条官购商销的间接专卖的路 子。由于在这种制度下，商人需要向政府纳钱取得交引来领取茶叶，于是被称为 “交引法”或者“入中法”，这是从不同的角度界定的结果。在这一体制下，政府 连接在园户和商人中间，增加了茶叶流通的一个环节，通过对茶叶的低价收购和高价批发来获取专卖利益。由于茶叶牢牢的控制在政府的手中，对私茶进行严厉 的处罚，再加上一系列保证茶叶产量的措施，有利的保证了政府的财政收入，“至 道末，鬻钱二百八十五万二千九百余贯，天禧末，增四十五万余贯”，可以说， 宋初的榷茶是相当成功的。